Med lov skal landet bygges

18.05.2015
Dersom Norge ikke hadde tatt eierskap til ressursene under havet for 50 år siden, kunne mye sett annerledes ut. Eiendomsretten ble slått fast i en egen lov, skrevet av Carl August Fleischer.
  • Astri Sivertsen og Sverre Christian Jarild (foto)

Carl August Fleischer

«..og her står det følgende..» Fleischer refererer fra notatet han skrev i 1962,
og som dannet grunnlag for loven som ble vedtatt året etter.

 

«Forutseende? Det var ikke noe spørsmål om å være forutseende!» fnyser Carl August Fleischer. Han viser til Aftenpostens karakteristikk av sin gamle sjef og Norges første og eneste havrettsminister, Jens Evensen, hvis helgenstatus etter Fleischers mening er overdrevet.

Fleischer sitter med en bunke utklipp og sakspapirer fra det tidlige 60-tallet foran seg. Møtestedet ligger i etasjen over biblioteket til det juridiske fakultetet ved Universitetet i Oslo – et imponerende bygg fra midten av 1800-tallet med det fornemme navnet Domus Bibliotheca. Fleischer er opptatt av å korrigere feil i framstillingene av begivenhetene han selv spilte en sentral rolle i.

Som 24 år gammel nyslått jurist var han allerede ansatt i Utenriksdepartementets (UD) rettsavdeling i november 1960, året før Evensen ble utnevnt til ekspedisjonssjef samme sted.

Det var i 1962 at rettsavdelingen skjønte at noe var i gjære. Sent i oktober hadde byråsjef Einar-Fredrik Ofstad et møte med Phillips Petroleum, som la fram planer om å lete etter olje i Nordsjøen. I løpet av vinteren og våren kom det henvendelser fra flere andre selskaper som var ute i samme ærend. Blant annet ble det gitt fem tillatelser til seismiske undersøkelser i denne perioden.

«Da var det jo klart at hvis man ikke gjorde noe for å sikre norske interesser, ville det være en ren tjenesteforsømmelse,» sier Fleischer.

 

Carl August Fleischer

Det var aldri tvil om Norges suverenitet over kontinentalsokkelen,
ifølge Carl August Fleischer.


Sammen med Ofstad og Evensen startet han arbeidet med å få på plass en lov for petroleumsvirksomheten på sokkelen. Ikke fordi det var tvil om Norges suverenitet, men for å hindre det Fleischer kaller «uheldige disposisjoner», og for å gi staten et styringsverktøy for petroleumsvirksomheten.

Når det gjelder suverenitetsspørsmålet, går Fleischer skarpt i rette med framstillingen i bokverket Norsk oljehistorie fra 1992 som siden har blitt stående som en sannhet: At kontinentalsokkelen ikke var under norsk jurisdiksjon.

«Det er helt vilt! Jeg skjønner ikke hvem forfatterne har snakket med,» sier han. FNs havrettskonferanse i Genève slo i 1958 uttrykkelig fast at kyststatene har enerett til kontinentalsokkelen. Ingen andre kan drive virksomhet uten kyststatens samtykke, påpeker Fleischer. Og noen formell proklamasjon er ikke nødvendig.

«Men hvis du skal nekte noen å gjøre noe i Norge, så må du ha en lov,» sier han.

Selv om ingen kunne vite om det fantes olje i undergrunnen utenfor norskekysten, var det i seg selv ingen grunn til ikke å sikre Norges interesser, mener Fleischer.

«Sannsynligheten var relativt stor, eller i hvert fall tilstrekkelig stor, til at det var verdt å lage en lov.»

Det er ifølge Fleischer ingen grunn til å undervurdere oljeindustrien. Flere selskaper hadde allerede begynt å forberede seismiske undersøkelser i den norske delen av Nordsjøen. Vi kunne risikert at de tok seg til rette, at de gjorde funn for deretter å sette opp en plattform og påberope seg eiendomsretten til funnene i området.

Derfor hastet det å få lovverket på plass. Fleischer forteller at det ikke er uvanlig at lovarbeider har tatt 20 år eller mer, og verken Justis- eller Industridepartementet handlet etter UDs mening raskt nok. Industridepartementet hadde hendene fulle, blant annet som følge av Kings Bay-ulykken på Svalbard i november 1962. Dermed fikk UD – for første og eneste gang i historien – ansvaret for å skrive lovutkastet.

«Det at Evensen var så foroverlent og effektiv, var veldig viktig for at det ble aksept for at vi kunne skrive loven, i stedet for å vente på at de andre departementene skulle sette i gang med lange utredninger,» sier Fleischer.

I underkant av sju måneder etter det første møtet med Phillips var loven på plass, hovedsakelig og i all beskjedenhet ført i pennen av Carl August Fleischer.  Lov om undersjøiske naturforekomster av 21. juni 1963 nr. 12  – en fullmaktslov som ble stående til den første petroleumsloven i 1985 – slo fast at ressursene på og under havbunnen utenfor norskekysten tilhørte staten. Og at det var Kongen i statsråd som bestemte hvem som skulle få lov til å drive virksomhet på sokkelen.

Det var ingen selvfølge at det ble slik. Våre danske naboer valgte for eksempel en helt annen modell: Der fikk redermagnaten A. P. Møller enerett til å utvinne oljen, sammen med selskapene Gulf og Shell. Phillips hadde ønsket en tilsvarende posisjon i Norge, men lyktes altså ikke med det. Noe det norske folk og framtidens pensjonister har all grunn til å være fornøyd med.

Etter at loven var enstemmig vedtatt i Stortinget, gikk forvaltningsansvaret for oljevirksomheten tilbake til Industridepartementet, der det naturlig hørte hjemme.

«Men det er UDs rettsavdeling som har forandret Norge,» konstaterer Fleischer.

 

Grensene trekkes

Selv om loven nå var vedtatt, stod det fortsatt noen uavklarte spørsmål igjen på blokka til juristene i UD. Delelinjene mot de andre kyststatene rundt Nordsjøen var ennå ikke fastlagt. Det kunne by på problemer, blant annet på grunn av Norskerenna, en opptil 100 kilometer bred undersjøisk fordypning som følger kystlinjen fra utløpet av Oslofjorden til Stavanger og videre til Stadt. På sitt dypeste går den mer enn 700 meter ned i havbunnen. Hvis grensene hadde blitt trukket der renna begynte, ville det norske oljeeventyret aldri blitt noe av.

Carl August FleischerDa Fleischer begynte i UD i 1960, var det for å bistå i en av de største og vanskeligste utenrikspolitiske sakene den gang, nemlig forhandlingene om utvidelsen av fiskerigrensa fra fire til tolv nautiske mil. Erfaringene herfra, og kunnskapene om folkerett og internasjonal politikk, kom godt med når sokkelgrensene mot Danmark og Storbritannia skulle trekkes.

Genèvekonvensjonen av 1958 bygget på midtlinjeprinsippet (en linje som er beregnet slik at hvert punkt på linjen er like langt fra to lands kyster eller fra grunnlinjene som de to landenes sjøterritorier er beregnet fra), men inneholdt en formulering om at kontinentalsokkelen skulle avgrenses til havdyp som var grunnere enn 200 meter. Konvensjonen slo også fast at grensen kunne utvides hvis det var mulig å utvinne naturressurser på større dyp, men ikke ut over midtlinjen til andre stater.

«Midtlinjen ble vedtatt nesten enstemmig i Genèvekonvensjonen. Men etter som tiden gikk og folk fant olje, fant en del stater ut at det ikke lønte seg for dem,» forteller Fleischer.

Norske myndigheters standpunkt var at midtlinjen skulle gjelde. Punktum. Og at Norskerenna ikke hadde noen betydning.

«Men man kunne risikere at noen ville påstå det motsatte,» sier Fleischer. Resultatet kunne blitt langvarige rettsaker, «og hvis man først havner i en rettsak, så vet man i grunnen aldri hvordan det vil gå,» sier han. Det er en av lærdommene Fleischer gjerne bringer videre, at man aldri må involvere seg i det internasjonale rettssystemet.

Til alt hell hadde Storbritannias representant gått åpent ut under FN-konferansen i 1958 og sagt at en slik tilfeldig sprekk som Norskerenna ikke skulle spille noen rolle. I realiteten var delelinjeforhandlingene med Storbritannia derfor uproblematiske, ifølge Fleischer. Den norsk-britiske avtalen ble undertegnet den 10. mars 1965, ett år etter at britene hadde kontaktet Norge for å avklare havgrensen landene imellom. Fleischer var fungerende byråsjef og ledet grensekontoret under disse forhandlingene, og hadde et spesielt ansvar for fastleggingen av grenselinjen.

UD hadde fått tilsendt kart fra britene, og disse var kontrollert og godkjent av norske karteksperter. Fleischer «husker det som om det var i går», at han lå på gulvet på sitt fine byråsjefkontor og studerte kart sammen med sin kollega Leif Terje Løddesøl. De kunne ikke se at det var noe feil på dem, men Fleischer hadde hørt at papir kunne krympe og føre til forskyvninger, og ville for sikkerhets skyld at Norges geografiske oppmåling skulle foreta en ekstra kontroll. Geodetene på oppmålingen så at britene hadde sendt over et merkator-kart, uten å korrigere for at jorda er krum.  Det gjorde at grenselinjen var trukket nærmere Norskekysten, og ga altså Storbritannia en større en del enn de hadde krav på.

Avviket var på noen kilometer, og ifølge Fleischer kunne Norge ha mistet «noen av de mindre tingene rundt Ekofisk.»  Men feilen var oppdaget, og grensene ble trukket på nytt.

Deretter stod danskene for tur, og forhandlingene med dem var mer kompliserte. De spilte ifølge Fleischer et dobbeltspill. De ville ha en avtale om midtlinjen, men de ville også ha en hemmelig tilleggsklausul om at det skulle være mulig å reforhandle avtalen mellom Danmark og Norge, dersom midtlinjen ikke ble akseptert av de øvrige landene rundt Nordsjøen.

I årene etterpå har det versert en fortelling blant danskene om at de «mistet» Ekofisk til Norge på grunn av den danske utenriksministerens uvørne omgang med alkohol. Denne myten blir blankt avvist av Fleischer. Men hvis forslaget som åpnet for omkamp om grenselinjen hadde blitt godtatt av den norske delegasjonen, kunne Ekofisk meget vel ha blitt dansk i stedet for norsk. Avstanden fra Ekofisk til den danske grensen er kort, så det skulle ikke så store forskyvninger til.

«Hvis vi ikke hadde fått en løsning i ‘65, ville vi kanskje måttet forhandle videre med Danmark. Og alt etter hvor svake de norske forhandlerne var, kunne man jo da ha fått en annen løsning som gikk i vår disfavør,» sier han.

Til slutt gav danskene seg, og avtalen – basert på midtlinjeprinsippet og uten hemmelige klausuler – ble til slutt undertegnet den 8. desember 1965. Det skjedde altså etter at konsesjonene i den første runden var delt ut, og på grunn av den uavklarte situasjonen lot Norge være å ta med enkelte av blokkene langs den foreslåtte delelinjen.

 

Forhandleren

Fleischer har aldri vært noen skrivebordsteoretiker. I 55 år har han drevet vekselbruk mellom UD, hvor han fortsatt er spesialrådgiver i folkerettsspørsmål, og Universitetet i Oslo – der han nå er professor emeritus i rettsvitenskap.

Yrkeslivet har vært en kombinasjon av akademia og anvendt utenrikspolitikk. I årenes løp har han forhandlet med andre lands myndigheter om transportledninger, skatteregler og unitisering av felles olje- og gassforekomster på sokkelen.

«Blant annet var jeg med på å gjøre Statoil stort,» sier Fleischer.

I henhold til unitiseringsavtalen med de britiske myndighetene – som han selv var med på å skrive – skulle Statoil overta operatørskapet på Statfjord fra det amerikanske selskapet Mobil etter ti år. Likevel mente britene at de kunne forlange at Mobil skulle fortsatte. Men Fleischer stod på sitt: at samtykke til skifte av operatør allerede var gitt i den opprinnelige avtalen.

Ifølge Fleischer var norske myndigheter i ferd med å gi etter for britenes syn. Men etter å ha fôret forhandlingslederen, ekspedisjonssjef Knut Dæhlin i Industridepartementet, med sine juridiske argumenter, avviste likevel den norske regjeringen at Mobil skulle få fortsette. Dermed kunne Statoil overta førersetet på det største oljefeltet i Nordsjøen i 1987.

«Når det blir for vanskelig, pleier vi å sende Fleischer på dem,» skal den samme Dæhlin ha sagt, ifølge en svært sentral kilde i norsk oljeforvaltning. «Dem» var i dette tilfellet de britiske myndighetene.

Fleischer har ikke vært involvert i aktive forhandlinger i dette årtusenet, men blir mye brukt som rådgiver av Utenriksdepartementet. Han ser tilbake på begivenhetene for mer enn 50 år siden, og karakteriserer loven fra 1963 som «den mest geografisk omfattende lov om eiendomsrett noensinne.»

«I ettertid må vi slå fast at vi var ganske forutseende og ganske smarte.»

 

Carl August Fleischer

Fleischer har i sitt lange yrkesliv pendlet mellom akademia og
anvendt utenrikspolitikk.