Prognoser for oljenæringen – fakta eller skremselspropaganda?

Petter-Osmundsen
30.04.2015
Statsminister Erna Solberg og finansminister Siv Jensen har lagt fram figurer som viser et dramatisk fall i etterspørselen fra petroleumsnæringen, og konkluderer med at Norge trenger å bedre produktiviteten i fastlandsøkonomien.
  • Petter Osmundsen, professor i petroleumsøkonomi, Universitetet i Stavanger

Jeg har sett nærmere på grunnlaget for figurene, en SSB-rapport fra 2013 om framtidig nedbygging av petroleumsnæringen, bestilt av Finansdepartementet. Det viser seg at prognosene på ingen måte er så dramatiske som de framstår i komprimerte figurer - SSB spår et årlig fall på 0,4 prosent som andel av fastlands-BNP.  Jeg har også en del motforestillinger til analysen. Konklusjonen om nedgang følger ikke av økonomisk analyse, men av forutsetningene. SSB ser vekk fra mulig oljeprisoppgang, underestimerer ressursene og ser vekk fra mulig ekspansjon i den delen av leverandørnæringen som leverer til utlandet. Rapporten er ikke en forventningsrett framskrivning av norsk oljenæring, men et nedbyggingsscenario.

 

Innledning

Deler av regjeringen synes å bygge sine negative spådommer om petroleumsnæringen på gjengivelsene fra Produktivitetskommisjonen (2015), som igjen bygger på en SSB-rapport av Cappelen m.fl. (2013). Her er det en figur som synes å vise sterkt fall i etterspørselen fra petroleumsnæringen fra 2015. Det kan virke som at de mener at SSB i 2013 kunne forutse den kraftige konjunkturnedgangen som petroleumsnæringen nå opplever etter kostnadsvekst og prisnedgang, og at nedgangen er permanent. Leser man SSB-rapporten, som har tittelen «Petroleumsvirksomhetens virkning på norsk økonomi og lønnsdannelse. Framtidig nedbygging og følsomhet for oljeprissjokk», får man imidlertid et annet inntrykk. Her er konklusjonen:

«Petroleumsvirksomheten og aktiviteten som følger i dens kjølvann er nå stor, selv om utvinningen har avtatt siden toppåret for snart 10 år siden. Det ligger an til at etterspørselen fra næringen vil fortsette å vokse ytterligere i noen år, mens utvinningen kan komme til å holde seg stabil i et knapt tiår framover. Rundt fem år fram i tid venter vi at en moderat trendmessig nedgang i etterspørsel fra petroleumsvirksomheten vil starte. Først på 2020-tallet tror vi utvinningen begynner å falle og fallet antas å fortsette fram mot 2040.»

 Finansminister Siv Jensen

Figur 1. Finansminister Siv Jensen innleder om
«Mot den nye normalen» for NHOs representantskap 24.02.2015.
Undertittel på transparenten er «Etterspørsel fra olje- og gassvirksomheten.
Prosent av BNP for fastlands-Norge»
.
Kilde: Twittermelding fra Randi S. Øgrey,
Administrerende direktør i Mediebedriftenes landsforbund.

 

Figuren som gjengis i Produktivitetskommisjonen og presentasjoner av Statsminister og Finansminister er basert på et prisanslag på 94 dollar per fat i 2013-priser, flatt fram til 2040. Det er en trendframskrivning av et basisscenario, rapporten ser ikke på kortsiktige konjunktursvingninger, som vi opplever nå. Rapporten tegner heller ikke et dramatisk bilde. Produksjonen holdes stabil fram til 2020, for deretter å falle gradvis. Etterspørselen mot norsk økonomi, mot leverandørnæring som leverer til norsk sokkel, antas å falle med 0,4 prosent per år som andel av fastlands-BNP. Det er et ganske annet og mer dramatisk bilde som er tegnet i norske media. Det er heller ikke noen stor og dramatisk nyhet - fallet som spås er det samme som i perioden 1993 til 2002.

Rapporten til SSB, bestilt av Finansdepartementet, har også et krisescenario med et permanent fall i oljeprisen til 63 dollar per fat, i 2015-priser. Dette er ikke en vanlig prisforutsetning i oljeanalyser, dagens prisfall oppfattes som midlertidig. Selskapenes investeringskutt ventes over tid å gi redusert tilbud og lavere pris ventes å gi økt etterspørsel, med prisøkning som resultat. Så lav pris langt fram i tid finner man ikke i forwardmarkeder, i implisitt i prising av oljeselskaper eller i analyser av IEA o.l.

Det er en invers sammenheng mellom oljepris og dollarkurs, dollarkursen stiger når oljeprisen faller. Dette betyr at en oljepris på 60 dollar per fat på tidligere dollarkurs i dag i kroneverdi tilsvarer 80 dollar.  Det er uklart om SSB har justert for dette.  Den lave oljeprisen gir uansett begrensede utslag i SSBs framskrivninger. Forskjellen i produksjon mellom de to prisalternativene beregnes å utgjøre om lag 20 prosent fra 2030 til 2040. Fallet i framtidig aktivitet synes derfor i første rekke å være styrt av omfanget av petroleumsressurser som er lagt til grunn. Her er SSB mer konservative enn andre analytikere. Det er vanlig å inkludere et oppsidescenario i denne typen analyser, her i form av en oljepris høyere enn 94 dollar per fat. Det er ikke urealistisk i et perspektiv fram til 2040. Det er utelatt, det var ikke en del av oppdraget som handlet om framtidig nedbygging av oljevirksomheten. Konklusjonen om at oljebransjen i Norge er over toppen og vil falle jevnt framover følger dermed primært av forutsetningene knyttet til reserver og oljepris, ikke av selve analysen. Det bidrar til å svekke troverdigheten til rapporten. Samme gjelder når mulig ekspansjon i eksportrettet leverandørnæring - som utgjør en økende del av leverandørnæringen - ikke er tatt med. Denne delen av norsk petroleumsindustri er ikke basert på utviklingen i norske ressurser, og vil endre konklusjonene med hensyn til utvikling i etterspørsel fra leverandørnæringen.

Dette er ikke en forventningsrett analyse om oljenæringens fremtid, men et krisescenario. Rapportens troverdighet svekkes også ved at den ikke kommenterer den store usikkerheten knyttet til 25 års framskrivning basert på usikkerhet knyttet til uoppdagede ressurser, reserver, leteaktivitet, kostnader og priser, og med modellverk som nødvendigvis må benytte forenklede forutsetninger og ufullstendige data. Deler av regjeringen synes å oppfatte rapporten som sannheten for bransjens framtid.

Et annet problem er at rapporten ikke er transparent og etterprøvbar. De skriver at de baserer seg på OD-tall for ressurser fram til 2020 og deretter benytter en egen modell til framskrivning. Den konservative framskrivningen etter 2020 er ikke dokumentert i rapporten, ei heller beskrevet. Etter det jeg kjenner til har heller ikke SSB spesiell kompetanse på denne typen analyser. Jeg tror de systematisk har for små anslag for uoppdagede ressurser. En indikasjon på dette er når de kommenterer at rapportene er en oppdatering av Cappelen m.fl. (2010):

«Offentlige balanser fremstår nå som klart mer solide enn for tre år siden, og det er påvist større oljereserver enn tidligere lagt til grunn. Etterspørselen fra petroleumsnæringen antas derfor å holde seg høyere oppe lengre fram i tid enn hva vi la til grunn i studien fra 2010.»

Denne typen underestimering er vanlig.

Fig-2

Figur 3. Produksjonsprognoser for norsk sokkel. Dagens prognose i forhold til den langsiktige utviklingsbanen og forvitringsbanen fra St.melding i 2002.
Datakilde: Oljedirektoratet.

 

Figuren viser at produksjonsprognoser for norsk sokkel systematisk har vært for konservative. Blant annet tar de ikke hensyn til politisk respons på nedgang. Aktiv politikk i form av tildeling av tilbakelevert areal, åpning for nye aktører på sokkelen, og leterefusjonsordningen har gitt en betydelig økning i aktivitet.

Fig-3

Figur 3. Produksjonsprognoser fra Oljedirektoratets ressursrapport.

 

Figuren viser at prognosene justeres opp over tid. Når SSBs analyse bygger direkte på Oljedirektoratets ressursrapport fra 2013, vil produksjonen typisk være underestimert.

 

Tiltak for økt produktivitet i fastlandsøkonomien synes å være regjeringens hovedsatsing. Som motivasjon viser den til svært dårlige utsikter for petroleumsnæringen. Jeg har gått gjennom SSB-rapporten som det refereres til og kan ikke se at denne gir grunnlag for dramatisk negative utsikter for petroleumsnæringen. Det stemmer heller ikke med andre analyser. Regjerings satsing for forbedret produktivitet i fastlandsøkonomien er fornuftig og den står på egne bein. Det er derfor ikke nødvendig å gi et uriktig bilde av det som er Norges største og viktigste næring flere tiår fram i tid.

 

2. Melding om krise

Regjeringen har fått kritikk fra fagforeninger, opposisjonen og bedrifter for å snakke ned petroleumsnæringen. Det er vanskelig å kjenne seg igjen i regjeringens prognose for oljenæringen. Kurven oppgis å bygge direkte på tall fra Oljedirektoratet fra 2013. Det er veldig vanskelig å se at det kan stemme, se bildet nedenfor fra Oljedirektoratets ressursrapport fra 2013.

 

Fig-4

Figur 4. Ressursrapport, ressurser per 2013, Oljedirektoratet

 

Jeg gikk derfor på leting etter regjeringens dokumentasjon for oljenæringens endelikt.

Utgangspunktet for regjeringens uttalelser var lette å finne. Jeg åpnet Finansdepartementets hjemmeside og der var hovedsaken Produktivitetskommisjonen (NOU 2015:1). Dette er helt tydelig regjeringens prosjekt. I konklusjonen til rapporten finner man også formuleringer som overlapper med flere av Finansministerens og Statsministerens nylige uttalelser:

«Oljenæringen vil ikke lenger være en motor for vekst, og nye næringer må overta.»

«Framover vil aktiviteten i oljenæringen avta og få en redusert rolle i norsk økonomi.»

I prinsippet er det bra med petroleumsaktivitet ifølge Produktivitetskommisjonen:

«Olje- og gassnæringen kan også ha trukket opp produktiviteten i resten av økonomien, ved at utbyggingen av denne næringen har bidratt til økt produktivitet og omstillinger i konkurranseutsatt næringsliv. Inntektene fra sektoren har gitt grunnlag for høy sysselsettingsvekst i tjenesteyting rettet mot hjemmemarkedet.»

Men nå er det på hell: «Framover må det legges til grunn at etterspørselsimpulsene fra denne sektoren vil avta, jf. figur 1.3.»

 

Fig-5

Figur 5. Etterspørsel av petroleumsvirksomheten. Prosent av BNP for Fastlands-Norge.
Kilde: NOU 2015:1, Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, Produktivitetskommisjonens første rapport, hentet fra NOU 2013:16, Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi.


Figuren er ikke så lett å lese av på aksene men gir et inntrykk av fritt fall i petroleumsnæringen, og gir dermed en sterk motivasjon for å øke produktiviteten på fastlandet, som er kommisjonens mandat. Det synes ikke aktuelt å gjøre noe med petroleums­virksomheten, den synes å falle etter et deterministisk mønster. Produktivitetskommisjonen har ikke gjort eget arbeid på utviklingen i petroleumsnæringen, men hviler seg på Holden III-utvalget (NOU 2013:13), som figuren er hentet fra.

Samme figur dukker opp i presentasjoner av Solberg og Jensen. Også sjefen i Norges Bank synes å ta figuren for gitt i sin årstale med budskapet «fra særstilling til omstilling». Alt synes å hvile på denne ene figuren, som er to år gammel. Produktivitetskommisjonen refererer fra et notat av Rystad Energy. Det omhandler bare spørsmål om produktivitetsutvikling i petroleumssektoren. I henhold til kommisjonen sier notatet ikke noe om aktiviteten framover i  petroleumsnæringen. Etter det jeg er kjent med har Rystad Energy et mye mer positivt syn på framtiden for oljenæringen enn det som det konkluderes med i Produktivitetskommisjonens rapport. I et Intervju med Stavanger Aftenblad 31. mars i år uttaler Markus Nævestad i Rystad Energy om deres siste kvartalsrapport at oljebransjen vil være på vei opp igjen fra slutten av 2016. Anders Eraker i Rystad Energy karakteriserer nedgangen som dramatisk men presiserer at det har vært verre før: «Fra 1998 til 2000 falt markedet hele 23 prosent, og situasjonen var langt mørkere den gangen enn nå.»

Jeg har lest en del analyser på fremtidig aktivitet på norsk sokkel og kjenner ikke igjen framstillingen av fritt fall. Såvidt meg bekjent er ikke en slik konklusjon å finne i analyser gjort av petroleumsforvaltningen og eksterne analytikere, som for eksempel Ramm (2014):

«Da er det viktig å minne om at det vi opplever nå er en tidsbegrenset lavsyklus, som vi har hatt mange ganger før, og at den langsiktige rollen for olje og gass, både i verden og Norge, ikke har endret seg. Det er fortsatt slik at IEA venter at verden vil trenge en olje- og gassproduksjon på 95 prosent av dagens nivå i 2040, og at det vil kreve svært store investeringer. Det er også fortsatt slik at Norge har enorme gjenværende ressurser, som gir grunnlag for petroleumsvirksomhet i mange tiår fremover.»

Jeg leter derfor spent videre.

I Holden III-utvalget lærer vi blant annet følgende:

«Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. I tiårene framover er det grunn til å vente at etterspørselen fra petroleumsvirksomheten mot fastlandsøkonomien vil avta. Dette kan skje brått hvis oljeprisen faller, eller det kan skje mer gradvis hvis det er ressursene på norsk kontinentalsokkel som begrenser aktiviteten. I det siste tilfellet er det grunn til å tro at virkningene på norsk økonomi i tiårene framover blir begrensede.»

Heller ikke dette utvalget har gjort eget arbeid på dette området, men viser til en SSB-rapport: «Framskrivninger i SSB (2013) legger til grunn en vedvarende, men forholdsvis gradvis, nedbygging av aktiviteten i petroleumsvirksomheten.» Da har jeg omsider funnet fram til den ene kilden som alle overnevnte refererer til. Men vi får ikke noe inntrykk av fritt fall for oljenæringen. Det tilføyes derimot at

«Konsekvensene for norsk økonomi vil bli vesentlig større og mer dramatiske om nedgangen i aktiviteten i oljevirksomheten skulle komme brått. Dette kan skje om vi skulle få et etterspørselsdrevet fall i oljeprisen.» Dagens prisfall vurderes av de fleste å være tilbudsdrevet og midlertidig.

Utvalget benytter i tillegg til figuren med fritt fall i etterspørsel fra petroleumsvirksomheten, også den tilhørende produksjonskurven:

 

Fig-6

Figur 6. Utvinning av råolje og naturgass i milliarder 2010-kroner.
Kilde: SSB (2013)

 

Fig 6. Referansen er igjen SSB (2013). Jeg kjenner ingen andre analyser som tilsier en slik produksjonsutvikling på norsk sokkel, og antar at spesielle forutsetninger må ligge til grunn. Der figuren presenteres i utvalgets rapport blir vi imidlertid ikke presentert for noen spesielle forutsetninger.

I et senere avsnitt introduseres et negativt scenario utført at Cappelen m.fl.: «Et negativt internasjonalt etterspørselssjokk vil redusere etterspørselen også etter petroleum, og oljeprisen vil falle. I beregningen forutsettes oljeprisen målt i USD å falle kraftig ved inngangen til 2015, for så å stabiliseres fra og med 2016 på i overkant av 60 2015-USD per fat, ned fra 94 i referansebanen.»

Jeg går nå, omsider, rett til kilden.

 

3. Rapporten som ligger bak

SSB-rapport 59/2013 (Cappelen m.fl. (2013)) har tittelen Petroleumsvirksomhetens virkning på norsk økonomi og lønnsdannelse. Framtidig nedbygging og følsomhet for oljeprissjokk. Vi kan her merke oss at den tar for seg framtidig nedbygging, ikke nedbygging i dag. Den er finansiert av Finansdepartementet og utført for Holden III-utvalget.

Oppdraget er å studere effektene av et permanent negativt sjokk i oljeprisen. Med utgangspunkt i framskrivingene benyttes makromodellen MODAG for å studere effektene av et negativt sjokk i oljeprisen. Analysen er ment å kaste lys over hvor stor den konkurranseutsatte delen av næringslivet bør være og i hvilken grad norsk økonomi kan sies å være på en langsiktig balansert bane.

SSB-rapporten fokuserer på fall i oljeproduksjonen siden 2001.Det kan være greit å få med seg at oljeprisen, selv etter betydelig fall, er mye høyere enn den gang, slik at verdien av norsk oljeproduksjon har økt. 

Generelt, når man gjør framskrivninger, er det normalt å ha med basispris, lav pris og høy pris. Men det er bare nedsidescenariet som her ble etterspurt: «Vi analyserer effektene av et fall i internasjonal etterspørsel fra og med 2015 som raskt fører til en permanent reduksjon i oljeprisen fra 94 til 63 USD/fat 2015-priser.»

Rapporten forklarer ikke hvordan de er kommet fram til sine prisforutsetninger, utover at «… vi har forutsatt en klart lavere oljepris enn dagens, men en realpris på 94 2015-USD per fat». Oljeprisen var høy i 2013, når rapporten ble skrevet, i intervallet 110-120 USD per fat. Jeg er ikke kjent med prisanalyser som tilsier et permanent fall i oljeprisen, så realismen i lavprisscenariet kan det stilles spørsmål ved.

SSB skal ha kredit for at de i hvert fall presenterer referansebanen for sine framskrivninger:

«Petroleumsvirksomheten og aktiviteten som følger i dens kjølvann er nå stor, selv om utvinningen har avtatt siden toppåret for snart 10 år siden. Det ligger an til at etterspørselen fra næringen vil fortsette å vokse ytterligere i noen år, mens utvinningen kan komme til å holde seg stabil i et knapt tiår framover. Rundt fem år fram i tid venter vi at en moderat trendmessig nedgang i etterspørsel fra petroleumsvirksomheten vil starte. Først på 2020-tallet tror vi utvinningen begynner å falle og fallet antas å fortsette fram mot 2040.»

Oppdraget er imidlertid å beskrive krise: «Et stort og brått fall i etterspørselen fra petroleumsvirksomheten vil medføre mye større utfordringer for økonomien enn det som ligger i referansebanen.»

Det er ikke mulig å lese rapporten slik at forskerne vurderer krisescenarioet som noe som kan forventes. Tvert imot skriver de følgende: «Etterspørselen fra petroleumsnæringen ser ut til å fortsette å øke i de aller nærmeste årene. SSBs siste konjunkturrapport fra mai 2013, SSB (2013), legger til grunn en fortsatt vekst i investeringene i petroleumsvirksomheten fram til 2016 om enn med lavere vekstrater enn i de to foregående årene. Oljeprisen ble i den rapporten forutsatt å falle litt fram til 2015 og deretter holde seg reelt uendret målt i USD. Når også veksten i internasjonal økonomi er antatt å ta seg opp framover, skulle mye ligge til rette for en fortsatt velstandsvekst i Norge.»

Figurene fra SSB-rapporten er noe mindre dramatiske enn de vi finner igjen i de offentlige utredningene basert på rapporten. Her er også selve etterspørselen avbildet, ikke bare etterspørsel i prosent av fastlands-BNP.

 

Fig-7

Figur 7. Etterspørselen fra petroleumsvirksomheten.
Milliarder 2010-kroner.

Kilde: SSB (2013)

 

Om vi hadde lagt til mulig omstilling til eksportrettet petroleumsvirksomhet, som er utelatt fra SSBs analyse men som åpenbart hører med i norsk makrosammenheng, er ikke bildet fullt så avskrekkende. Når man velger å dele etterspørselen på BNP i Fastlands-Norge, ser det selvsagt dårligere ut:

 

Fig-8

Figur 8. Etterspørsel fra petroleumsvirksomheten.
Prosent av BNP Fastlands-Norge.

Kilde: SSB (2013)

 

Det ser imidlertid på ingen måte like dårlig ut som i Figur 5 fra Holden-utvalget (se ovenfor). Bildet her er blitt mye mer dramatisk, tilnærmet fritt fall, ved at figuren er blitt presset sammen; X-aksen er blitt komprimert. Også figur 2.4 i SSB-rapporten gir et relativt dramatisk bilde, ved at målestørrelsen på X-aksen hopper fem år om gangen. De som ser figurene vil antakelig ikke omsette dette i hodet til et fall på 0,4 prosent per år.

Rapporten fra SSB har tre vedlegg som skal dokumentere analysemetoder og data som er anvendt. Vedlegg B omhandler modellering av petroleumsnæringens faktoretterspørsel i den makroøkonometriske modellen MODAG. Modellen består av 4000 likninger og er i sin natur ikke transparent eller etterprøvbar for eksterne forskere. Modellen er primært basert på data og begrepsapparat fra nasjonalregnskapet. Modellen består av kryssløpssammenhenger mellom ulike næringer. Beskrivelsen av aktørenes atferd bygger på økonomisk teori, kombinert med statistisk analyse av historiske data. Vedlegg B og C i rapporten gir relativt omfattende beskrivelser av den makroøkonomiske modelleringen. Analysen ser først og fremst på trend i petroleumsbransjen, lang fram i tid, og ivaretar i liten grad spørsmål knyttet til konjunkturer.

Det er allikevel ikke mulig å trenge gjennom hva som gjøres i modellen. Når vi ser på fallet i etterspørsel som modellen tilsier, lurer jeg på om følgende forhold er ivaretatt:

  1. I nedgangskonjunktur reduseres importandelen
  2. Når aktiviteten en gang skal fases ut, påløper store fjerningsutgifter

Det er også verd å få med seg følgende formuleringer på s. 12:

«Et forhold av betydning er bedriftenes mulighet for omlegging av produksjonen. Så lenge nedtrappingen i Norge ikke er ledd i en global utvikling, vil mulighetene for leveranser til andre områder, altså eksport, være en viktig faktor. Disse leveransene kan dreie seg om fysisk etablering i andre land, eller eksport av tjenester og utstyr fra den norske leverandørindustrien. Slik aktivitet forekommer alt i et betydelig omfang. I følge Econ Pöyry (2010) utgjorde eksporten fra det de omtaler som service- og leverandørindustrien, 40 prosent av disse virksomhetenes samlede omsetning i 2008 som var 330 milliarder kroner. Bedrifter og næringer som har en arbeidsstokk med høy spesifikk kompetanse kan kanskje klare å erstatte reduserte leveranser til norsk  petroleumsvirksomhet med økt eksport.»

Jeg tolker dette som at rapporten ikke innbefatter mulig omstilling til eksportrettet virksomhet i norsk leverandørnæring som følge av modellert nedgang i norsk petroleumsutvinning, og har fått dette bekreftet på spørsmål til forfatterne. Det er derfor det norske ressursgrunnlaget får så stor betydning for anslagene. Denne eksporten er svært høy og økende. Omsetningen internasjonalt fra norske leverandører var 206 milliarder i 2013, i henhold til Rystad Energy. Dette representerer en omfattende del av leverandørnæringen, og oljeselskaper i Norge har også betydelig aktivitet knyttet til prosjekter i andre land. Rapportens referansebane ville vært mer positiv om man tar hensyn til at redusert aktivitet hjemme delvis kompenseres av økt aktivitet ute. Det er ikke tatt med i SSBs modell.

Når man gjør framskrivninger over hele 25 år er det en utfordring å ivareta dynamikken i bransjen. Jeg vil tro det er en del forhold som holdes konstant eller innenfor visse intervall i analysen, og som dermed fortegner virkeligheten. Investeringssammenhenger i næringen er basert på økonometriske estimeringer på historiske data for norsk sokkel. Det har vært en periode med oppbygging og stabilisering. Om man først tror på et nedgangsscenario, vil aktivitetsbildet falle utenfor det meste av datagrunnlaget i estimeringsperioden som er benyttet. En størrelse som har ligget nokså stabilt i den historiske analyseperioden er skattesystemet. Man vil ikke kunne legge det til grunn i en nedbyggingssituasjonen, uavhengig av hva Finansdepartementets offisielle linje er i dag. Modne områder får mer differensiert beskatning og etter hvert lavere skatt, tilpasset en lavere grunnrente. Gjenværende ressurser vil være samfunnsøkonomiske lønnsomme å utvinne men vil ikke nødvendigvis gi tilstrekkelig avkastning til oljeselskaper som rasjonerer kapital mellom ulike utvinningsland ved bruk av beslutningskriterier som nåverdi-indeks; se Osmundsen m. fl. (2001) og Kemp m. fl. (2014).

Lavere beskatning, som reflekterer at grunnrenten har falt, vil gi større aktivitet enn i SSBs framskrivninger. Eksempelvis forventer Storbritannia, som har en betydelig mer moden sokkel enn Norge, økt produksjon etter nylig vedtatte skattelettelser, se HM Treasury (2015). Vektlegging av gode skattemessige avskrivninger, herunder en friinntekt på 62,5 prosent, er et tilsvar til selskapenes tiltakende kapitalrasjonering. En slik tilpasning i rammevilkårene er ikke inkludert i SSBs prognosemodell og analyse. Et vedvarende fall i bransjen vil også gi ledig kapasitet i leverandørbransjen og lavere kostnader enn i en periode med oppbygging og variabel kapasitetsutnyttelse.

Vedlegg A om petroleumsutvinningen framover skiller seg klart ut i negativ forstand når det gjelder dokumentasjon. Det er uheldig ettersom konklusjonene i rapporten i veldig stor grad bygger på forutsetninger knyttet til produksjonsutvikling framover. Det refereres til en modell for petroleumsutvinning, men den blir ikke presentert eller skissert. Det er også uklarheter knyttet til data:

«Oljedirektoratet (se OD 2013) har lagd prognoser for samlet norsk petroleumsutvinning fram til 2030. Våre produksjonsanslag bygger direkte på disse prognosene. … Ressursanslagene inkluderer kun ressurser fra de områdene som er åpnet per 31.12.2012. Det vil si at store deler av Barentshavet er utelatt fra ressursanslagene. … I perioden mellom 2030 og 2040 har vi ikke tall fra OD å støtte oss på.»

SSB viser til at Rystad Energy (2013) har laget prognoser lengre fram i tid, der de anslår at det er betydelige ressurser i de nyåpnede områdene i Barentshavet. SSB velger imidlertid å se vekk fra dette, ettersom «metodikken som ligger bak disse anslagene gjøres ikke kjent i rapporten, slik at usikkerheten framstår som svært stor.» Her må jeg få tilføye at SSB selv ikke viser noe som helst av metodikken bak sin egen produksjonsframskrivning, som blant annet spår en betydelig nedgang i leteaktiviteten på oljepris 94 dollar per fat, og at de ikke nevner usikkerhet knyttet til egne prognoser. Jeg tolker rapporten slik at de helt ser vekk fra nye ressurser fra nyåpnede deler av Barentshavet: «I vårt referansescenario antar vi at petroleumsproduksjonen faller gradvis mellom 2030 og 2040. Et prisanslag på 90 dollar per fat, målt i 2013 priser, vil bidra til at lønnsomheten fra felt i arktiske strøk vil være beskjeden og kan i seg selv bidra til å redusere næringens ønske om å ekspandere mot nord.»

Områder som oljeselskapene har vært ivrige på å få åpnet blir ganske enkelt ikke tilskrevet framtidige reserver og produksjon av SSB. Vet de noe andre ikke vet? Så vidt jeg vet besitter ikke SSB undergrunnskompetanse. Petroleumsvirksomheten har gradvis beveget seg nordover. SSB plasserer seg i en tradisjon av skeptikere som spår at virksomhet lengre mot nord ikke vil være lønnsom, og som gang etter gang har tatt feil. Det er lett å undervurdere utvikling i teknologi. Denne gir økte muligheter å forstå reservoar, og kan gi nye og rimeligere utbyggingsløsninger. Etablering av grunnleggende infrastruktur i området, eksempelvis innen gasseksport, vil også redusere kostnadene for tilknytning av nye utbygginger.

 

4. Konklusjon

SSB, og Finansdepartementet, spår varig fall for oljenæringen. Fallet, eller «den nye normalen» som det også blir kalt, bygger på en SSB-rapport fra 2013. Slik jeg leser rapporten, og har fått bekreftet av forfatterne, bygger den på en del sterke antagelser som ikke kommer klart fram. Rapporten innbefatter ikke mulig ekspansjon i den voksende delen av leverandørnæringen som eksporterer. Prediksjoner av denne typen bygger på et meget stort antall forutsetninger, som det er mulig å stille spørsmål ved, forenklinger i modellering, og problemer med dårlige og utilstrekkelige data. Nå man i tillegg gjør prediksjoner 25 år fram i tid, sier det seg selv at usikkerheten er svært stor. Denne blir ikke kommunisert. Det gis én hovedbane, ikke et utfallsintervall. Mange vil lese dette som eksakte størrelser, noe det på ingen måte er. Spesielt tatt i betraktning at andre analyser er langt mer positive. Det gis et nedsidescenario med lav oljepris, men ikke et tilsvarende oppsidescenario som er det vanlige i slike sammenhenger. Bestillingen fra Finansdepartementet var krise i oljenæringen. Rapporten ser kun på ressurser åpnet per 2012. Det vil si at store deler av Barentshavet er utelatt.  Anslaget på uoppdagede ressurser er for lavt.

Regjeringen ønsker omstilling fra oljenæring til fastlandsnæringer. I bunn synes å ligge overordnede makroøkonomiske betraktninger, ikke næringsanalyse. Mer enn halvparten av petroleumsressursene gjenstår å utvinne og Norge har flere år på rad vært på topp-ti listen over de største funnene i verden. Det er bygget opp en omfattende infrastruktur innen transport og prosessering av olje og gass som må benyttes mens den er intakt. Det er betydelige gjenværende ressurser i modne felt som det er tidskritisk å få opp. Feltene på norsk sokkel har fortsatt en ekstraordinær avkastning før skatt og kan gi store inntekter til staten.  Dette er derfor en næring det fortsatt bør satses på og man bør forsøke å unngå en dyp konjunkturnedgang som gir ledighet og kompetansetap før neste oppgang.

Når regjeringen velger å benytte en redigert krise i oljeindustrien er det antakelig for å underbygge behovet for reformer i Fastlands-Norge. Dette behovet står på egne bein, man trenger ikke snakke ned oljenæringen. Problemet med å legge fram plansjer som viser fritt fall i oljeaktiviteten i Norge er at man sender et negativt signal om bransjens framtid. Det har negativ påvirkning på ungdommenes utdanningsvalg, oljeselskaper som vurderer å investere og leverandørbedrifter som vurderer å satse i Norge. Kontrasten er stor til Storbritannia, som ved framleggelsen av budsjett for 2015 annonserer at de har som mål å øke oljeproduksjonen. Speiler dette bedre ressursmessige forutsetninger? Nei, tvert imot, geologien drar i norsk favør. Det sier derimot noe om ambisjoner og vilje til satsing.

I regjeringens analyser synes fallet i petroleumsvirksomheten å være deterministisk, og gi argumenter for å stimulere produktivitet på fastlandet. Det er viktig å huske at det også er mulig å tilrettelegge for økt verdiskapning på sokkelen, aktiviteten er en funksjon av eksisterende og forventet rammebetingelser.  Det kan her være verd å ta med et sitat fra SSB (2013):

«Petroleumsvirksomheten er viktig for norsk økonomi. Bruttoproduktet i petroleumsvirksomheten, definert i Nasjonalregnskapet som næringene Utvinning og Rørtransport, stod i 2012 for nær 25 prosent av BNP. Mesteparten av dette, 67 prosent, er imidlertid en meravkastning av innsatsfaktorene, som i prinsippet utgjøres av den delen av bruttoproduktet som overstiger normal faktoravlønning. Det er dette som kalles petroleumsrenta. Myndighetens inntekter fra petroleumsvirksomheten har i senere år tilsvart om lag 90-95 prosent av petroleumsrenta.»

Kontrasten er også svært stor når det kommer til faktisk politikk overfor oljenæringen. Det er problematisk i en tid der utvinningsland konkurrerer om å trekke til seg knappe midler fra oljeselskaper som kutter kostnader og rasjonerer investeringsmidlene.

Britene annonserer nå en store skattelettelser. Marginalskatten for nye felt reduseres til 50 prosent. Den effektive skattesatsen er lavere enn dette på grunn av gunstige fradrag for investeringer. Britene har allerede direkte utgiftsføring av investeringer, som er gunstigere enn det norske avskrivningssystemet. På toppen av dette innfører de nå en friinntekt på hele 62,5 prosent. Denne kommer til erstatning for flere tidligere målrettede skjermingsfradrag. Disse hadde en øvre beløpsgrense, så innføringen av friinntekt vil i de fleste sammenhenger innebære en betydelig skattelette.

Samlet inntrykk for den norske oljeindustrien er derimot en svekkelse av rammevilkårene:

  • I 2013 ble beskatningen skjerpet ved reduksjon av skattemessige avskrivninger, blant annet med henvisning til høy aktivitet. Når aktiviteten faller bør skatteendringen reverseres. Det er ikke tegn på at så skjer.
  • Når skatteøkningen ble innført gjorde forrige regjering et stort nummer av at de skulle utrede lettelser for landanlegg i nord. Siden har det vært stille.
  • I regjeringserklæringen står det at det skal utredes tiltak for modne felt. Dette synes å være skrinlagt.

Tiltak for bedring av rammevilkårene for fastlandsindustrien er godt begrunnet. Samtidig er det viktig å ivareta oljenæringen. Tilnærmingen bør være næringsnøytral – og faktabasert.

 

Litteratur 

Cappelen, Å, Eika, T. og J. B. Prestmo (2010), «Nedbyggingen av petroleumsvirksomheten – Hvor store blir virkningene for norsk økonomi?», SSB, Rapporter 46/2010, på oppdrag fra Finansdepartementet.

Cappelen, Å, Eika, T. og J. B. Prestmo (2013), «Petroleumsvirksomhetens virkning på norsk økonomi og lønnsdannelse. Framtidig nedbygging og følsomhet for oljeprissjokk.», SSB, Rapporter 59/2013, på oppdrag fra Finansdepartementet, utredning utført for Holden-III utvalget.

Econ Pöyry (2010): Næringsmessige konsekvenser av redusert petroleumsaktivitet, Rapporter 2010-029.

HM Treasury (2015), “Fiscal reform of the UK Continental Shelf: response to the consultation on an investment allowance”, mars 2015.

Kemp. A., Stephen, L., and S. Kasim (2014), "The Economics of IOR/EOR in the UKCS", The University of Aberdeen.

NOU 2015:1, Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, Produktivitetskommisjonens første rapport, Utredning fra et utvalg oppnevnt av Regjeringen Solberg 7. februar 2014. Avgitt til Finansdepartementet 10. februar 2015. ledet av Professor Jørn Rattsø, NTNU.

NOU 2013:16, Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi (Holden III), Utvalg fra utvalg oppnevnt av regjeringen Stoltenberg II, 14. desember 2012, avgitt til Finansdepartementet 3. desember 2013. Ledet av Professor Steinar Holden, UiO.

Oljedirektoratet (2013): Petroleumsressursene på norsk kontinentalsokkel 2013.

Osmundsen, P., Emhjellen, K. og M. Halleraker (2001), "Investeringsallokering og valg av strategisk kjerne -Teori og praksis", Beta, Tidsskrift for Bedriftsøkonomi, 2, 1-12.

Ramm (2014), «Kort og lang sikt», kronikk, Offshore.no, publisert 12. desember 2014, 09:09; http://www.offshore.no/sak/62825_kort_og_lang_sikt

Rystad Energy (2013): Petroleum Production under the two degree scenario, Rystad Energy