Kamp mot kvartalskapitalismen

15.12.2010
Når beslutninger om store petroleumsprosjekter skal fattes, er økonomien avgjørende. Det kan oppstå ulike synspunkter på lønnsomheten i prosjekter mellom oljeselskapene og myndighetene. Populært kan dette uttrykkes som at samfunnsøkonomi står mot kvartalskapitalisme.
  • Eldbjørg Vaage Melberg og Emile Ashley (foto)

Benvenutta Henriksen

Benvenutta Henriksen er fagkoordinator og har jobbet med petroleumsøkonomiske og samfunnsøkonomiske analyser i Oljedirektoratet siden 1993.

 

Begrepet samfunnsøkonomi er viktige for å forstå hvordan Oljedirektoratet (OD) arbeider med økonomisk analyse for ressursene på norsk sokkel – blant annet i forbindelse med utbyggingsprosjekter. Samfunnsøkonom Benvenutta Henriksen har arbeidet med økonomisk analyse i Oljedirektoratet i 17 år.

 

Hva er samfunnsøkonomi?

Samfunnsøkonomi handler om hvordan vi forvalter ressursene våre - enten det gjelder naturressurser, arbeidskraft eller produksjonsutstyr, på mest mulig effektiv måte. Samfunnets ressurser er knappe, og vi ønsker å få mest mulig ut av ressursene. Markedet er normalt et effektivt virkemiddel for å allokere samfunnets ressurser. Men det er ikke alltid samsvar mellom det som er selskapsøkonomisk beste løsning og det som er best for samfunnet. Litt spissformulert kan vi si at i stedet for at ”den usynlige hånd” bidrar til den beste løsning for samfunnet, så kan markedet bidra til at den ”usynlige fot” spenner ben for oss. Da må myndighetene korrigere de løsningene selskapene kommer fram til og sikre at løsningene sammenfaller med det som er best for samfunnet. Samfunnsøkonomiske analyser er et virkemiddel til å få til en effektiv og fornuftig prioritering av samfunnets ressurser.

 

”All petroleumsaktivitet på sokkelen vil gi ringvirkninger på land som kan være betydelige. Disse prøver vi å synliggjøre så godt som mulig, dersom de er viktige for beslutningene som skal tas. Men det er ikke sikkert at de rent tallmessig skal inn i den konkrete økonomiberegningen.”
(Benvenutta Henriksen)


 

Er det derfor OD foretar samfunnsøkonomiske analyser?

Det er flere grunner til det. For det første er det et krav til departementer og underliggende etater, som OD, at det skal gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser i forbindelse med prosjekter, utredninger, forskrifter, reformer og tiltak samt meldinger og proposisjoner til Stortinget. Dette kravet om gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser er forankret i Utredningsinstruksen. Formålet er å sikre god forberedelse og styring av offentlige tiltak.

Dessuten er det ikke alltid samsvar mellom det som er selskapsøkonomisk beste løsning og det som er best for samfunnet. Når perspektivene er forskjellige, kan også de økonomiske beslutningskriteriene bli forskjellige.

For eksempel har samfunnet vanligvis et lavere avkastningskrav enn selskapene, noe som tilsier at myndighetene finner flere olje- og gassprosjekter lønnsomme enn det selskapene gjør. Spesielt store avvik i lønnsomhetsbetraktninger kan vi få for langsiktige prosjekter med høye initielle kapitalutlegg og inntekter som kommer langt ut i tid. Dette blir forsterket av den såkalte kvartalskapitalismen som kan gjøre ledelsen i selskapene ekstremt kortsiktige i stedet for å konsentrere seg mer om den langsiktige utviklingen. Kvartalskapitalismen får dessverre oljeindustrien til å tenke kortsiktig litt for ofte, mener Henriksen.

I tillegg kan selskapenes ulike eierinteresser gi opphav til strategisk adferd som kan gi betydelige avvik mellom samfunnsøkonomi og selskapsøkonomi. En investeringsbeslutning på norsk sokkel gir gjerne implikasjoner for andre eksisterende prosjekter, og av og til også for prosjekter under planlegging. I tillegg er ofte den økonomiske konsekvens for et selskap avhengig av utfallet av ulike kommersielle forhandlinger mellom partene i de ulike prosjekter. Dette gir vanskelige interessekonflikter, hvor det ofte kan bli avvik mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk optimal utnyttelse av et prosjekt.

 

Kan du eksemplifisere dette slik at det blir litt mindre fagøkonomisk?

La oss ta utgangspunkt i utbygging av et oljefelt med assosiert gass som satellitt til et eksisterende felt. Det nye oljefeltet må frakte den assosierte gassen i gassrørledningsnettet fram til kjøperen på kontinentet. Det nye feltet må betale tariffer, eller leie, for prosessering av oljen på det gamle feltet og tariffer i rørledning for frakt av gass. Noen av eierne i det nye satellittfeltet er også eiere i det gamle feltet som brukes for prosessering og i rørledningen.

 

”Kvartalskapitalismen får dessverre oljeindustrien til å tenke kortsiktig litt for ofte.”
(Benvenutta Henriksen)

 

Verdien av en utbygging av det nye feltet vil derfor være avhengig av hvilke prosesseringstariffer og transporttariffer som betales og hvilke eierandeler den enkelte eier har i de ulike delprosjektene. Den beste løsningen realøkonomisk eller samfunnsøkonomisk vil ikke nødvendigvis være den beste økonomiske løsningen for den besluttende eierfraksjonen i utvinningstillatelsen.

 

Hvordan gjennomføres slike samfunnsøkonomiske analyser?

I samfunnsøkonomisk analyse, eller nytte-kostnadsanalyse som er et vanligere brukt ord om slike analyser, er en vanlig framgangsmåte først å beskrive alle relevante virkninger, for så å tallfeste dem, og gjerne verdsette dem i kroneverdier så langt det er mulig. Kroneverdiene brukes til å veie betydningen av de ulike effektene mot hverandre. Dersom den beregnede verdien av alle effektene ved et tiltak eller et prosjekt legges sammen og summen blir positiv, sier vi at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Selv om samlet nytteverdi er større enn samlede kostnader, er ikke det nødvendigvis det samme som at tiltaket er ønskelig for samfunnet. Det kan være flere grunner til dette, for eksempel at alle effektene av et tiltak ikke alltid kan måles i kroner på en god måte, eller at fordelingsvirkningene av prosjektet kan ses på som uheldig. Som en hovedregel vil samfunnsøkonomisk lønnsomhet bedre oppsummere et tiltaks effekter jo mindre betydningsfulle fordelingsvirkningene er, jo flere konsekvenser vi finner det faglig forsvarlig å verdsette i kroner og jo mindre innslag det er av etisk vanskelige spørsmål.

Nytte-kostnadsanalyser vil derfor ikke uten videre gi et klart svar på om et tiltak er ønskelig for samfunnet som helhet. Analysen bør derfor også redegjøre for, og vurdere relevante forhold som ikke tallfestes i nytte-kostnadsanalysen.

 

Har du noen konkrete eksempler på slike virkninger som er vanskelig å verdisette?

I forbindelse med miljøtiltak, kan det være mulig å måle kun enkelte virkninger i kroner. Andre virkninger kan det være vanskelige å måle på annen måte enn i fysiske enheter. I slike tilfeller kan vi gjennomføre en nytte-kostnadsanalyse basert på de nytte- og kostnadseffektene vi finner det faglig forsvarlig å verdsette. De andre virkningene bør imidlertid beskrives og inngå i en samlet vurdering av tiltaket. Det samme gjelder for eksempel for ringvirkninger av et prosjekt.

 

Det kan være vanskelig å forklare at ringvirkninger ikke alltid er med i de samfunnsøkonomiske regnestykkene.

Det forstår jeg godt. All petroleumsaktivitet på sokkelen vil gi ringvirkninger på land som kan være betydelige. Disse prøver vi å synliggjøre så godt som mulig i de samfunnsøkonomiske analysene, dersom de er viktige for beslutningene som skal tas. Men det er ikke sikkert at de rent tallmessig skal inn i den konkrete økonomiberegningen – i det samfunnsøkonomiske regnestykket.

For at ringvirkninger skal inn i selve beregningen, bør de gi et bidrag til netto verdiskaping og ikke bare føre til ren omfordeling av verdiskapingen. Slik omfordeling kan for eksempel være at økt aktivitet i nord motsvares av redusert aktivitet i Stavanger- eller Bergens-området. Det kan også være at økt aktivitet i petroleumsindustrien går på bekostning av andre næringer som i alle fall på lang sikt konkurrerer om de samme knappe ressursene, slik som arbeidskraft.

Dersom verdien av økt aktivitet i et område eller innenfor en næring er lik verdien av redusert aktivitet i andre områder (eller andre næringer), vil ikke den samlede verdien av prosjektet bli endret, og skal følgelig ikke tas med i regnestykket.

Denne fordelingsvirkningen kan likevel ha betydning for beslutningstakernes vurdering av prosjektet, og bør derfor så godt som mulig omtales i analysen. Det blir da også som regel gjort i myndighetenes analyser. Generelt må det imidlertid stilles strenge krav til den empiriske analysen for å kunne regne inn ringvirkninger i en samfunnsøkonomisk analyse.