5 Oljedirektoratets vurderinger

Vurdering-av-prosjekter

5.1 Sammenstilling av årsaker til utviklingen

Basert på prosjektgjennomgangen har OD identifisert mangler ved følgende områder av prosjektgjennomføringen. Dette anses som hovedårsaker til tid og kostnadsoverskridelsene. Disse forholdene er sentrale mht å lykkes med å gjennomføre store prosjekter:

  • Tidligfasearbeid
  • Prekvalifisering av kontraktører
  • Kontraktstrategi
  • Prosjektoppfølging

Et høyt aktivitetsnivå har i denne perioden gitt et presset marked for alle prosjektene. Det har resultert i knapphet på ressurser og kompetanse samt økte priser på innsatsfaktorer. Dette har bidratt til å forsterke de negative effektene på framdrift og kostnader i prosjektene. I gjennomgangen er det imidlertid også eksempler på prosjekter som er sluttført ihht tid og kostnadsestimater på tross av gjennomføring i et langt strammere marked enn forutsatt i PUD.  Typisk for disse prosjektene er at de forannevnte forholdene i stor grad har vært godt ivaretatt.

Et høyt aktivitetsnivå medfører strammere betingelser for prosjektgjennomføringene, og er etter ODs vurdering en medvirkende men ikke en hovedårsak til tid- og kostnadsoverskridelsene som har påløpt noen av disse prosjektene.

Nedenfor følger ODs vurdering av dette relatert til gjennomgangen fra de omtalte prosjektene.


Operatørens tidligfasearbeid

For alle prosjektene med store tid og kostnadsoverskridelser som her er gjennomgått, konkluderes det med at det har vært store mangler i det tidlige prosjekteringsarbeidet. Med dette menes her all prosjektering som foregår før PUD samt før innkjøp og bygging starter. Det er i denne sammenhengen også en grunnleggende forutsetning at rettighetshaverne og operatøren i særdeleshet har et godt internt beslutningsprogram for modning av prosjektene i en tidlig fase. Gjennom et slikt system vil det stilles krav til tilstrekkelig nivå på prosjektering og kostnadsestimering ettersom prosjektet gradvis modnes fram mot endelig sanksjonering. På den måten sikres det at beslutningsgrunnlaget for en prosjektsanksjonering innehar et minimumskrav til kvalitet.

Mangler og feil i tidlig prosjektering vil forplante seg videre i prosjektarbeidet. Et grundig forprosjekteringsarbeid er derfor avgjørende for å lykkes med å ferdigstille prosjektet innen tids- og kostnadsestimatet og ihht kvalitetskravene.  Flere prosjekter er drevet fram av en altfor ambisiøs gjennomføringsplan helt fra oppstart og har av den grunn også kortet ned på tidligfasearbeidet. Eksempelvis har det ført til at FEED ikke har vært 100% ferdigstilt ved PUD-innlevering, eller at utstyr har blitt  bestilt og byggearbeidene startet før nødvendig prosjekteringen var ferdigstilt. I andre tilfeller har ny informasjon som kunne påvirket forutsetningene for prosjektet ikke blitt tatt hensyn til da prosjektet allerede var godt i gang. Prosjekter med mangelfullt tidligfasearbeid har erfaringsmessig opplevd et stort behov for endringer undervegs i byggefasen. Betydelige deler av arbeidet har måttet gjøres om igjen noe som har resultert i store overskridelser og forsinkelser.

 

Prekvalifisering av leverandører

For flere av prosjektene med store overskridelser kan årsakene knyttes opp mot mangler i forhold til prekvalifisering av leverandører. I store offshore prosjekter vil operatøren aldri kunne klare å følge opp alle leveranser undervegs og må derfor prioritere på hvilke områder egen oppfølging skal settes inn. En grundig prekvalifisering av selskapene som skal levere til prosjektet mhp, tidligere erfaringer (kvalitet, leveransesikkerhet), økonomisk soliditet etc vil kunne redusere risikoen for problemer undervegs og dermed også redusere behovet for oppfølging. Denne gjennomgangen viser at operatøren i flere tilfeller i altfor stor grad, uten nødvendig utsjekking, har stolt på at kontraktøren evner å levere til kravspesifikasjonene og at de videre også knytter til seg underleverandører som kan gjøre det. Konsekvensene dersom dette ikke lykkes, er at mye arbeid må gjøres om igjen med uheldig effekter på framdrift og kostnader. 

 

Kontraktstrategi

Det er viktig at prosjektet har en kontraktstrategi som sikrer kostnadseffektiv framdrift og kvalitet, inklusiv operatørens mulighet for oppfølging, kontroll og korrektive tiltak undervegs. Kontraktstrategien bør avspeile de sentrale risikoelementene i prosjektet og ses i sammenheng med operatørens direkte oppfølging og prekvalifisering av leverandører. Gjennomgangen har vist at operatøren bør vurdere å ta et større direkte kontraktansvar ifht leveranser av større sentrale utstyrspakker i prosjektene.

Totalkontrakter har, for mange prosjekter, har vært både tid og kostnadsbesparende i forhold til de tidligere sekvensielle kontraktsformer. Dette er en kontraktsform som vil være viktig også i framtiden. Særlig for mange av de mindre operatørene på norsk sokkel vil det være helt avgjørende at denne kontraktstrategien kan benyttes.  Det vil derfor etter ODs vurdering være viktig at de utfordringer som er knyttet til totalkontrakter følges spesielt opp. Dette gjelder særlig forholdene knyttet til prosessen rundt valg av kontraktør/underleverandører og krav til operatørens oppfølging av bygging i henhold til kvalitetskrav og norsk regelverk.

Flere av prosjektene, som er gjennomgått her, innehar elementer av ny teknologi. Dette er imidlertid ikke identifisert som en årsak til verken kostnadsoverskridelser eller forsinkelse av prosjektene.  Sentrale teknologikvalifiseringselementer har i de prosjektene som her er gjennomgått tidlig blitt identifisert som høy-risiko for prosjektet og har dermed fått fokus fra operatørens side. Det har ført til at kontrakter og teknologikvalifiseringen har blitt fulgt direkte opp fra operatørens side.

 

Operatørens oppfølging av prosjektene

I prosjektene som er gjennomgått, er det etter ODs vurdering ikke grunnlag for å konkludere med at det er en direkte sammenheng mellom overskridelsene og fabrikasjonsstedenes geografiske plassering. Forståelse av NORSOK-standarder og norske myndighetskrav er en større utfordring på utenlandske verft enn på norske. Det påhviler derfor operatøren et særlig ansvar om å følge dette opp. Å gjennomføre kurs i norske standarder og sikkerhetskrav er viktig, men ikke tilstrekkelig.  Det må følges opp gjennom hele byggeperioden. I de tilfeller mangler og feil i fabrikasjon skyldes manglende forståelse av NORSOK handler dette etter ODs vurdering om operatørens manglende oppfølging av byggearbeidene i forhold til det som er spesifisert i kontraktene. På tilsvarende måte gjelder det de tilfellene der årsakene til overskridelser skyldes manglende kvalitet på arbeidet. En gjennomgående årsak til prosjektoverskridelser er mangelfulle leveranser i henhold til kontrakt. Dette handler om manglende tilfredsstillelse av norske standarder så vel som mangler i forhold til øvrige kvalitetskrav i prosjektene. Etter ODs vurdering skyldes dette i stor grad at operatørselskapene har manglet personell med tilstrekkelig erfaring og kompetanse til å følge opp kravene og prosjektframdriften.

Det vil være viktig å finne den rette balansen mellom hvilket kontraktuelt ansvar som legges over på kontraktør og hvilke reelle muligheter for oppfølging operatøren har. I så måte skiller Yme seg ut med en «turn-key EPCI-kontrakt» for bygging av en installasjon som i neste omgang skulle leies av operatør. I realiteten bygget kontraktøren i dette tilfellet sin egen innretning og det ble utfordrende for operatøren å komme tilstrekkelig i inngrep med kontraktørens arbeid i byggefasen.  Denne type løsninger stiller helt spesielle utfordringer til oppfølging som etter ODs vurdering bør tenkes grundig gjennom før tilsvarende kontrakter inngås.

Prosjektene i denne gjennomgangen er i all hovedsak utbygginger av nye felt. Valhall VRD-prosjektet skiller seg imidlertid ut med å være et videreutviklingsprosjekt på et felt i drift. Nybygg i kombinasjon med større modifikasjonsarbeider på innretninger i drift stiller særlige krav til planlegging og koordinering. Estimering av kostnader og tidsbruk for modifikasjonsarbeid på eksisterende innretninger er beheftet med store usikkerheter og er derfor spesielt utfordrende. Etter ODs vurdering vil det i denne type prosjekter være spesielt viktig med et grundig tidligfasearbeid som inkluderer en detaljert planlegging av aktivitetene. Med tanke på at videreutvikling av felt i drift kan være aktuelt på mange felt vil det være viktig å ta lærdom fra de prosjektene som er gjennomført.

 

5.2 Sammenligning med forhold påpekt av Investeringsutvalget

ODs oppsummering av årsakene til prosjektutviklingen i de 5 prosjektene som her er gjennomgått viser stort sammenfall med de sammenstilte årsakene fra Investeringsutvalget tilbake til 1998. (se kap 4.) Den gang som nå ble det påpekt at grunnlaget for kostnadsøkningene ble lagt tidlig i prosjektene. Overdreven optimisme, urealistiske ambisjoner og manglende forståelse av usikkerhet samt for kort tid avsatt til planleggingsfasen før prosjektstart, ble påpekt som grunner til dette. Dette samsvarer i stor grad med det som er påpekt i ODs gjennomgang.

Manglende kvalifisering og oppfølging av leverandører og underleverandører ble av Investeringsutvalget påpekt som en annen viktig årsak til utviklingen. Dette er også påpekt i ODs gjennomgang. I 1998 var overgang til totalkontrakter nytt og manglende kunnskap i leverandørindustrien med hensyn til dette identifisert som en viktig årsak. I dag, 15 år senere, bør det kunne forventes at kunnskapen rundt disse problemstillingene har økt. Likevel synes flere av prosjektene å ha slitt med noe av de samme utfordringene. Tilsvarende har problemstillingene rundt bruk av tradisjonelle skipsverft til offshore byggeprosjekter vært kjent i lang tid. I vår gjennomgang har vi derfor tilskrevet problemer med hensyn til disse forholdene operatørens manglende prekvalifisering og oppfølging av leverandørene.

I perioden som Investeringsutvalget undersøkte, gjennomgikk industrien et teknologiskift særlig innenfor overgang til flytende løsninger og havbunnsbrønner. I de prosjektene som her er gjennomgått er det ikke identifisert et tilsvarende skifte. Nye teknologi elementer synes å være godt ivaretatt i prosjektene. Ny teknologi er derfor ikke identifisert som en driver for overskridelense med hensyn på tid og kostnader i de prosjektene her er gjennomgått.

Aktivitetsnivået ble vurdert å være høyt også i perioden Investeringsutvalget studerte. Det ble konkludert med at det var indikasjoner på at aktivitetsnivået hadde hatt betydning for kostnadsøkningen, men at hovedgrunnene til økningene lå på andre grunnleggende forhold ved prosjektgjennomføringen. Dette samsvarer med det OD har identifisert i denne gjennomgang basert på dagens høye aktivitetsnivå.


14.10.2013